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(中国税务报)新时代税制改革:现实需要与理论应用的双重考量
日期:2018-05-30        责任编辑:超级管理员
 

中国税务报  2018530日 财税理论 专刊

 

陕西省国税局局长 席七万

立足于国际环境、经济社会发展水平和征管能力等现实条件;着眼于理想的税制模式,明确目标定位,寻找现实约束条件下的理论“最优解”。按照总体设计、分步推进、自上而下、内外平衡和配套联动的思路,逐步推进税制改革。

制度优化是推动社会历史进步的重要力量,优化税收制度是提升税收治理能力的核心与关键。近年来,我国大力推进税收制度改革并在一些领域取得了国际社会认可的实质性突破。党的十九大报告提出“深化税制改革,健全地方税体系”的总要求,如何落实好这一要求是新时代税收领域的重大命题。笔者认为,我国税制改革一方面要立足于国际环境、经济社会发展水平和征管能力等现实条件;另一方面要着眼于理想的税制模式,明确目标定位,也就是要寻找现实约束条件下的理论“最优解”。

顺应国际税改趋势,破解发展不平衡不充分问题,服务经济高质量发展战略

提升国际竞争力需要税收支持。当前,国际税制改革频繁,税收竞争日益激烈,世界各国竞相减税。经济合作与发展组织 OECD)成员国公司所得税的税率呈下降趋势。从2015 年开始,多数 OECD 国家下调增值税税率。2015 年,OECD 成员国中,4 个国家下调了个人所得税最高档税率,9 个国家下调了其他档税率。国际减税形势倒逼我国要采取积极应对措施,提升税制的国际竞争力,进而提高我国商品和劳务在国际市场上的竞争力。

不平衡不充分发展问题需要税收破解。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要表现为个人收入差距依然较大;广大人民群众在就业、教育、医疗、居住和养老等方面面临不少难题;城乡等区域发展失衡;行业之间差距较大,特别是实体经济与虚拟经济不平衡等。因此,未来一个时期,仍要坚持以供给侧结构性改革为主线,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作,打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。税收在调节收入分配、优化产业结构方面的作用有待进一步发挥。

经济高质量发展战略需要税收支撑。进入新时代,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,发展重心会从稳增长更多地转向对质量的追求、结构的调整、方式的转变,要致力于提高全要素生产率等。未来,创新发展、绿色发展、共享经济、数字经济、乡村振兴战略和推进农业供给侧结构性改革等都将有重要推进。以供给侧结构性改革为主线,推动经济高质量发展,需要充分发挥税收对生产要素配置的调节作用。

统筹税种功能,服务治理目标

坚持税收中性,最大限度减少对市场经济秩序的负面影响。我国增值税现行的多档税率可能导致同类货物与劳务适用不同税率,或者同一性质的行业适用税率不同,造成税负不公。当纳税人经营范围较大,面临多种税率或征收率的时候,为了选择适用较低的税率,有可能人为拆分、合并或重组纳税主体。这样,就会从宏观上形成对行业细分的扰动,进而影响到生产者、消费者决策,对资源配置产生影响,不利于公平竞争。

坚持税负适中,最大限度减少重复征税。目前,我国的税制结构为增值税和所得税并重的“双主体”结构。就增值税而言,营改增试点减少了重复征税,但由于仍然存在一些进项税额不得抵扣的情形,特别是小规模纳税人与原营业税的计税方法并无本质上的差异,重复征税并未完全消除。

坚持公平公正,最大限度地实现税收征纳便利化。微观经济主体面对复杂的税制设计和税收政策,有可能因为难以确定适用税率与政策而困惑,更有可能因恶意筹划而形成税收风险。就增值税而言,世界各国普遍采用一档标准税率加一档低税率的制度,但我国现行增值税则采用多档税率和征收率。这会增加征管成本、难度和风险,降低征纳效率,甚至诱发税务风险。

新时代税制改革的路径

在金融化、全球化和信息化背景下,我国税制改革要按照总体设计、分步推进、自上而下、内外平衡和配套联动的思路逐步推进。

注重国内与国际的平衡,优先提升税收的国际竞争力。在经济全球化、数字化背景下,国际税收竞争会直接影响到我国的整体利益,所以要优先提升税制国际竞争力,兼顾国内税制完善。一要积极面对国际减税趋势,科学比较、准确研判和全面衡量我国与相关国家的税制差异、税负高低。二要借我国经济趋稳向好之势,积极推动企业所得税、个人所得税改革,使整体税负不超过相关国家的总体水平。三要与自由贸易区、“一带一路”倡议相匹配,调整税收政策与征管措施,加强与相关国家的税收协调,保障国家长远利益和“走出去”企业现实利益最大化。

注重政府与市场的平衡,优先保障国计民生等公共利益。税收既要聚集充足的财政收入,保障国计民生,又要尽可能地保持中性,减少对市场经济的负面影响。我国作为发展中国家,处于社会主义的初级阶段,生产力水平和社会保障水平还不够高,这就要求优先保障国家和公共安全,调节好政府与市场的平衡。一是为提升国家治理能力,要保证财政来源的稳定性。二要在坚持税收中性原则的基础上,提升税收调节能力,要通过税制要素设置、税收政策调整,引导投资、消费与收入分配,抑制两极分化扩大化。三是提高税制的确定性、公平性,营造良好的营商环境,吸引全球优质要素向我国流动,同时引导国内生产要素实现合理配置。四是从长远和全局考虑,为促进创新型中小企业发展、支持生态保护区建设、推进战略性新兴产业发展,应积极实施税收优惠政策,并努力做到适度适时。

注重公平与效率的平衡,当前要优先促进社会公平。针对我国新时代主要矛盾的转化,税制改革要有针对性地做好调整。在新时代主要矛盾转化条件下,应坚持公平优先,兼顾效率。因减税改革带来的收入缺口,可通过增加对消费和环境相关课税来弥补。一是深化个人所得税改革。坚持综合与分类相结合的改革方向,科学划分税目,对劳动所得等稳定性较强的收入,可采取综合课税方法,包括劳务报酬、工资、薪金、稿酬所得和个体工商户的生产、经营所得,企业、事业单位的承租经营、承包经营所得等。对投资、财产所得和偶然所得等采取分类课征方法。要合理确定税率。为充分发挥个人所得税调节收入分配的职能,应逐步提高投资和财产所得的税率、降低劳动所得的税率,提高对高收入者的税率、降低对中低收入者的税率。二是深化消费税改革。消费品的档次随着时代进步发生着变化,消费税也要随之调整。一方面调减相关税目或税率。比如,随着消费水平的提高,对小汽车等消费品,可结合车船税、成品油消费税改革,适当调减对部分机动车的征税,或者降低其税率;另一方面,调增相关税目或税率。比如,为保护自然环境、节约利用化石能源,可结合资源税改革,将高污染、高耗能等资源性产品纳入消费税征收范围,并提高其税率。此外,为引导社会合理消费,应将一些限制性奢侈消费品和消费行为纳入消费税征收范围。

注重直接税与间接税的平衡,当前要优先推动直接税改革。我国目前税收总量中间接税与直接税比例大约为 73,法人企业纳税人与自然人 (含自然性质的企业) 纳税人比例大约为 91。降低间接税比重有利于降低企业负担,释放企业活力,提升直接税比重有利于增强公民参与国家治理的意识。为推动国家治理体系和治理能力现代化,应加快个人所得税、企业所得税和房地产税等改革步伐,使原来间接、隐蔽和累退的税制逐步向更加直接、透明和累进的税制转型。这有助于政府更多地致力于提高行政效率,保护公民权利,实现经济社会公平,而不是一味地追求财政收入和权力最大化。一要逐步提高直接税占比,降低间接税占比,持续优化直接税与间接税结构。二要优化法人与自然人税负结构,降低法人税负,逐步提高自然人特别是高收入个人的税负。三要优化行业税负结构,降低高科技、实体行业特别是制造业的税负。


 
      
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